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改革政府引导基金(政府引导基金)

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中国证监会去年批准在北京股权交易中心开展股权投资和创业投资份额转让试点,下一步,上海浦东也可能开设私募股权和创业投资股权份额转让平台,政府引导基金退出难题有望出现新的解决方案

政府引导基金

文|《财经》记者刘宗根

编辑|陆玲

7月下旬,国家发改委发布关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知提出,按照“全球化遴选顶级管理人、全球化引进早期硬科技、全球化招募合伙人、全球化让渡属地收益”的经营理念,成立完全市场化运作的早期创业投资子基金,引导社会资本投向早期创业类项目和种子期、初创期企业。

此外,创业投资引导基金对子基金在项目投资过程中的超额收益全部让渡,同时最高承担子基金在一个具体项目上40%的投资风险,助力种子期、初创期企业跨越“死亡谷”。

这被认为反映了国家发改委推动引导基金市场化的决心。6月下旬,国务院常务会议提出,拓展双创融资渠道,加大普惠金融力度,鼓励社会资本以市场化方式设立创业投资引导基金。国务院办公厅8月2日发布关于完善科技成果评价机制的指导意见,明确加快推进国家科技成果转化引导基金管理改革。

当下,政府引导基金不是没有挑战,包括部分子基金设立、募资和投资进度缓慢,部分子基金返投的企业未在当地开展实质性业务等。同时,政府引导基金的绩效评价体系复杂,与市场化基金存在差异,增加了设计绩效评价体系的难度。

而政府引导基金的绩效管理,事关政府预算和财政出资。今年4月,国务院发布关于进一步深化预算管理制度改革的意见,明确强化预算对执行的控制,加强对政府投资基金设立和出资的预算约束,提高资金使用效益。

《财经》记者了解到,近几年引导基金也在发生变化,包括地市级引导基金由综合性基金向专业化基金转变等。子基金方面,对子基金的管理规范化要求越来越高,对存量子基金的清理力度越来越大。

中国证监会去年12月批准在北京股权交易中心开展股权投资和创业投资份额转让试点,下一步上海浦东也可能开设私募股权和创业投资股权份额转让平台。而随着私募股权基金份额转让平台的设立,政府引导基金退出难题有望出现新的解决方案。

强化财政出资约束

2021年3月,深创投发布关于公示深圳市引导基金终止合作子基金及缩减规模子基金的通知,此次终止合作及缩减规模子基金共计19只,引导基金共收回认缴出资额57.17亿元。这已是2018年以来深圳市引导基金第五次清理子基金。

对子基金的规范,去年初已有端倪。2020年2月,财政部发布《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》(下称“通知”),明确健全政府投资基金退出机制,设立基金要规定存续期限和提前终止条款,设置明确的量化指标。基金投资项目偏离目标领域,财政部门和行业主管部门及时纠正。如果问题严重,报经本级政府批准后,可中止财政出资或收回资金。

此外,通知要求强化政府预算对财政出资的约束。对财政出资设立基金或注资严格审核,纳入年度预算管理,报本级人大或其常委会批准。如果数额较大,根据基金投资进度分年安排。设立基金要充分考虑财政承受能力,合理确定基金规模和投资范围。年度预算中,未足额保障“三保”和债务付息等必保支出,不得安排资金新设基金。预算执行中收回的沉淀资金,按照推进财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定,经过必要程序后,可用于经济社会发展急需领域的基金注资。

清华大学全球私募股权研究院研究总监李诗林对《财经》记者表示,近几年,深圳和北京等地的政府引导基金陆续清理子基金,从原因来看,一是社会资本出资未实际到位,导致子基金过期未能设立;二是子基金管理团队或投资策略等发生重大变化,子基金自行放弃设立和申请政府引导基金;三是子基金设立后,因管理人投资项目储备不足或投资进展缓慢,导致政府引导基金拨付到位后出现资金长期闲置的情况。

事实上,即使选择一线投资机构,引导基金也可能存在风险。去年9月,北京科创基金宣布拟终止君联资本五期人民币综合成长基金、百度风投原始创新基金、真成投资二期人民币成果转化基金、北京海资联动创新股权投资管理中心(有限合伙)四只基金与科创基金的合作决策。今年1月,北京科创基金再次公布拟终止合作基金名单,子基金为北京高特佳汇科基金。

绩效管理方面,通知要求实施政府投资基金全过程绩效管理。财政部门会同相关部门对基金实施全过程绩效管理。行业主管部门负责做好事前绩效评估,制定绩效目标和绩效指标,开展绩效监控,每年末基金实施绩效自评。自评结果报财政部门和其他主要出资人审核。财政部门可组织对基金开展重点绩效评价,主要评价政策目标实现程度、财务效益和管理水平。绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续和计提管理费的重要依据。

李诗林认为,政府引导基金绩效评价制度事实上涉及到两个层面的绩效评价,一是政府引导基金本身,二是子基金层面的评价制度。前者相对比较复杂,由于政府引导基金具有政策属性,设立的目标是引导社会资本投向处于种子期和初创期等阶段的高科技企业,上述领域投资风险高,属于市场机制失灵部分,因此常常需要政府资金加以引导,甚至在必要时对社会资本给予风险补偿或者让利。

“对于政府引导基金的评价需要在政策目标与经济性目标之间寻求平衡。如果片面强调引导基金的政策目标,可能出现对子基金选择把关不严或者运作过程中失控,产生利益输送等风险。另一方面,如果片面强调引导基金的经济性目标,追求基金收益最大化或者资产安全,则可能导致基金投资效率低下或者基金实际投资方向偏离预期政策目标。”他说。

《财经》记者了解到,去年底,国务院罕见对地方政府引导基金提出通报批评。2020年11月,国务院发布关于国务院第七次大督查发现部分地方和单位对审计查出问题整改不到位典型案例的通报,广东省广州市、深圳市对审计查出的基金闲置和不合理计收管理费等问题,未制定具体整改措施且未收回不合理收费。审计查出广州市、深圳市存在政府性投资基金闲置和基金公司未开展工作但计收管理费等问题。督查发现,广州市国资委和深圳市创新投资集团公司等单位在整改过程中,未制定基金监管的具体整改措施,未督促基金公司退回不合理计收的管理费。

从整改情况来看,问题涉及子基金投资进度和子基金返投等方面。深创投今年3月发布关于审计发现问题整改情况的公告,回应了关于“部分子基金设立、募资和投资进度缓慢”问题和关于“部分子基金返投的深圳企业未在深圳开展实质性业务”问题。对于子基金返投,深创投采取了发函、约谈子基金管理人和实地考察等方式督促23只子基金所投的46家企业落实整改。

普华永道认为,基金自身的战略发展定位对基金的投资存在重大影响,这也使引导基金的绩效评价体系复杂化,与市场化基金的绩效评价体系有着本质上的差异,从而增加了设计绩效评价体系的难度。由于引导基金自身运作结构的特点,增加了绩效评价在实际操作中的难度。

利益共享和风险共担

政府引导基金一般被分为国家级基金、省级基金和地市级基金以及区县级基金。其中省级基金规模最大,地市级基金数量最多。第三方数据显示,截至2020年年底,中国已设立1851只政府引导基金,目标规模11.53万亿元,已到位规模5.65万亿元,资金到位率约五成。

财政部2015年发布《政府投资基金暂行管理办法》(下称“办法”),对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理等实行了详细规范。此前,国家发改委等部门2008年联合印发关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见,第一次详细明确了引导基金性质与宗旨、设立与资金来源以及运作原则与方式等内容。

北京一位长期活跃于创业投资领域的人士对《财经》记者表示,当下引导基金不是没有问题,一些引导基金功能定位不清晰,无论在国家层面还是在地方层面,可能都缺乏统一协调。近年来一些地方政府盲目设立引导基金,但当地创新创业环境不足,缺乏可投资创业企业,导致引导基金资金闲置,无法发挥应有作用。

“政府资金追求政策目标与社会资本追求经济效益目标有时不完全一致,导致现实中投向种子期、初创期的创业项目比例不高。总体来看,一些引导基金可能未达到预期效果。”上述人士说。

对于收益和亏损,办法要求投资基金出资方按照“利益共享、风险共担”的原则,明确约定收益处理和亏损负担方式。投资基金的亏损由出资方共同承担,政府应以出资额为限承担有限责任。政府可适当让利,但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失,不得承诺最低收益。

此外,上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投资基金,也可与下级政府共同出资设立投资基金。政府部门与社会资本共同出资设立的投资基金,由财政部门根据投资基金章程中约定的出资方案、项目投资进度或实际用款需求以及年度预算安排情况,将资金拨付到投资基金。

中科院创投一位高管对《财经》记者表示,一般而言,早期投资周期长、风险大,投资机构有时需要政府资金对冲市场风险。从以色列来看,种子和天使基金的有限合伙人不少来自政府,而政府资金通常会特别存在一种让利和容错机制,包括收益只收成本和银行利息等。

“社会资本担心亏损,政府关注社会大账,包括创业、就业、税收和国家竞争力等,以色列在创新产业化上走在了前面。”上述高管表示。

《财经》记者了解到,美国政府引导基金发展经历了三个阶段。一是优惠贷款阶段,不过,贷款融资的偿还性与股权投资的长期性无法匹配。二是杠杆融资阶段,包括债权担保融资和股权担保融资两种模式。第三阶段,2008年金融危机后,美国对SBIC计划有所调整,修改了SBIC权益投资的比例限制。

景顺长城认为,目前中国政府引导基金主要通过股权或债权的形式投资于创业投资基金,通过杠杆效应撬动社会资本,在推动创新创业和高新科技产业发展、促进中小企业技术创新等方面起到了重要作用。

此外,中美政府引导基金存在差异。一是运作模式上,中国政府引导基金目前以参股投资模式为主,美国政府引导基金主要采用融资担保模式。通过信用担保而非直接注资参股的模式来发起设立引导基金,避免给政府增加额外的财政负担,有利于扩大基金规模,提升杠杆倍数,从而支持中小企业发展。

二是市场化程度上,中国政府引导基金受限于财政资金属性,实行行政化监管与考核,影响市场化运作效率。政府产业基金方面,政府资金比例有时可能超过了总额的一半,未有效撬动社会资金,未实现真正的市场化运行。美国主要采取政府担保市场化运作的模式,在市场化运营的前提下,明确政府引导职能,不对子基金日常运作过多干预,防止越位导致新的产能过剩。

去年9月,国家发改委等部门联合印发关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见提出,加强政府资金引导,统筹用好各级各类政府资金、创业投资和政府出资产业投资基金,创新政府资金支持方式,强化对战略性新兴产业重大工程项目的投资牵引作用。鼓励地方政府设立战略性新兴产业专项资金计划,按市场化方式引导带动社会资本设立产业投资基金。

《财经》记者了解到,经过2018年低谷后,引导基金近期出现反弹迹象。河南省政府办公厅今年7月印发新兴产业投资引导基金和创业投资引导基金实施方案和考核评价办法(试行),明确新兴产业投资引导基金总规模1500亿元,其中,统筹整合支持新兴产业领域的存量基金450亿元,新设增量基金1050亿元。创业投资引导基金总规模150亿元,其中,统筹整合支持创新创业领域的存量基金50亿元,新设增量基金100亿元。关于考核评价办法,省财政厅会同省发展改革委、科技厅、工业和信息化厅、省政府国资委、省审计厅等部门组成考核评价小组,组织开展考核评价工作,必要时可引入第三方专业机构。

退出难题何解

2018年资管新规出台后,由于存在禁止多层嵌套等限制,一些引导基金不能完成后续融资,设立步伐放缓。引导基金设立高峰是2014年-2016年,而从存续期计算,今年开始引导基金可能陆续集中步入退出期,这意味着不小的退出压力。

同时,通过转让实现退出正在成为引导基金选项。今年6月,国家科技成果转化引导基金发布关于国家科技成果转化引导基金转让退出天津天创盈鑫创业投资合伙企业(有限合伙)子基金的公告,国家科技成果转化引导基金转让退出天创盈鑫。国家科技成果转化引导基金转让所持上述子基金全部份额的转让款已上缴中央国库,上述子基金工商变更手续已办结。

此前,科技部等部门今年3月发布国家科技成果转化引导基金创业投资子基金变更事项管理暂行办法,明确转化基金可强制退出子基金,无需经子基金其他出资人同意。转化基金强制退出子基金可采取转让所持子基金份额、子基金减资、清算等方式,收回转化基金出资。

对于强制退出的子基金,除了公告其退出原因,子基金管理机构及子基金违约出资人五年内不得再次申请转化基金出资。如果情节严重,可按规定将子基金管理机构、子基金违约出资人及其执行事务合伙人委派代表等列入失信名单,实行联合惩戒。

深创投董事长倪泽望对《财经》记者表示,政府引导基金当前出现了一些变化。一是数量和规模方面,2014年-2016年政府引导基金呈现井喷式增长,但自2017年开始新增政府引导基金数量及规模均呈现下降趋势。二是发展方向方面,地市级政府引导基金逐渐由综合性基金向专业化基金转变。三是子基金管理方面,对子基金的管理规范化要求越来越高,对存量子基金的清理力度越来越大,一些地区对子基金返投的限制呈现放宽态势。四是政府监管方面,政府越来越强化对政府引导基金的预算约束、绩效管理和社会公开,同时对政府引导基金的监管越来越严格。

“子基金所投项目退出路径有限间接导致政府引导基金到期难以从子基金正常清算退出。在子基金特定严重违约的情况下,财政资金一般要求强制退出,但出现重大问题的子基金,不少无足额可供分配资金,同时子基金管理机构多为有限责任公司,股东仅承担有限责任,问题基金的资产难以覆盖其全部债务,引导基金强制退出问题基金存在一定难度。”倪泽望表示。

《财经》记者了解到,中国证监会去年12月正式批复同意在北京股权交易中心开展股权投资和创业投资份额转让试点。北京股权交易中心配套制定了登记托管、转让、客户适当性、信息披露和风险防控等管理制度。当时,北京市地方金融监督管理局表示,预计首笔份额转让项目将于近期通过北京股权交易中心转让。

两周后,北京清科和嘉二期投资管理合伙企业(有限合伙)在京落地,总规模20亿元,首期规模5亿元,主要投资硬科技、高端装备制造等领域的基金份额和项目,其中八成投资于基金份额。

中信资本董事长张懿宸今年3月在全国两会上提交了关于推动设立国有创投类常青引导基金的提案,他认为,对于国内政府引导基金而言,可以借鉴国外常青基金的模式,将引导基金转型为常青引导基金。由于没有固定的存续期和投资期限,引导基金可以尽量分散出资时间,避免出现投资过于集中,受一段时间内资本市场波动的影响。基金可以持续投资,有利于创投行业的长期稳定发展,同时也有利于支持各级政府实现长期的产业发展规划目标。以基金每年分红代替基金到期后的一次性退出,可以为政府增加长期的收入来源,也可以实时、动态地对引导基金的投资情况进行监控。

张懿宸认为,政府引导基金市场化改革方面,可以引入市场化人才或与专业机构合作,形成更加科学和市场化的引导基金管理办法,更加全面地从投资业绩、合规管理、招商贡献、科技贡献和就业贡献等多方面多维度评价子基金,同时作为未来继续出资支持的依据。

《财经》记者从北京金融监管局了解到,今年6月,北京金融监管局等联合发布关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见,包括支持国资基金份额通过份额转让试点交易,采取市场化方式确定转让价格;鼓励在京注册登记的有限合伙企业通过份额转让试点办理有限合伙人的财产份额托管和出质登记业务;支持设立私募股权二级市场基金,对符合条件的基金管理人给予1000万元-1500万元政策奖励等。

另一方面,私募股权基金的基金份额转让具有定价估值复杂和多部门审核等特征。北京股权交易中心总经理成九雁表示,份额转让市场良性发展的关键是实现常态化交易,但因份额转让试点具有创新性,需要对现行制度同步进行改革创新,与之配套协同。

7月15日,中共中央、国务院正式公布关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见,在总结评估试点经验基础上,适时研究在浦东依法依规开设私募股权和创业投资股权份额转让平台,推动私募股权和创业投资股权份额二级交易市场发展。因此,中国第二家私募股权基金份额转让平台或将落地上海浦东。

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